立法法が制定される前の全人代およびその常務(wù)委員會(huì)が國務(wù)院の立法を授権する決定から見れば、國務(wù)院の授権立法は特定の事項(xiàng)に対して行うほか、統(tǒng)一的な、固定的な制度はない。例えば、全人代の『國務(wù)院に経済體制改革と対外開放の面で暫定的規(guī)定あるいは條例を制定することに関する授権をおこなう決定』は國務(wù)院がこの授権立法権を行使する際注意しなければならないのは、必要なときにのみこの立法権を行使することを規(guī)定している。また憲法に基づいて、関連法律と全人代およびその常務(wù)委員會(huì)の関連決定の基本的原則と抵觸しないことを前提として行使される。暫定規(guī)定か條例を制定し、公布することしかできず、全人代常務(wù)委員會(huì)に報(bào)告し、記録にとどめる必要がある。制定した暫定條例あるいは規(guī)定は実踐を通じて全人代あるいは全人代常務(wù)委員會(huì)によって法律として制定される。全人代常務(wù)委員會(huì)の『國務(wù)院に商工稅を改革し、稅収條例草案試行を公布させる授権に関する決定』は國務(wù)院がこの授権立法権を行使する場(chǎng)合に注意しなければならないことを規(guī)定した。特定の期限すなわち國有企業(yè)の稅制改革と商工稅制を?qū)g行する過程でしかこの立法権を行使しない。この立法権を行使する場(chǎng)合、関連條例を制定するのではなく、練り上げただけである。練り上げた條例は草案の形で試行し、正式の形で公布するのではない。また試行の結(jié)果によって改正し、全人代常務(wù)委員會(huì)に審議される。
それぞれの授権される立法は解決しなければならない問題があり、獨(dú)自の特徴がある。どの授権された立法も共同の規(guī)定を守るべきである。國務(wù)院の授権立法制度を充実させるため、共同的、統(tǒng)一的な制度を重視すべきである。この制度には次の內(nèi)容が含まれる。①國務(wù)院の授権立法権の出所はどこかあるいはいかに取得したのか②授権に基づいての立法の効力のグレード③授権立法権を行使する目的、時(shí)間の範(fàn)囲、事項(xiàng)の範(fàn)囲④授権立法の手続き⑤制定した法律はどのような形式を取るべきか⑥授與された権限は他の主體に譲ることはできない⑦授権立法権を行使する場(chǎng)合、いかに全人代およびその常務(wù)委員會(huì)の監(jiān)督を受けるべきか⑧授権の中止。
中國は國土が広く、人口が多く、各地方の発展のバランスの取れない國である。國務(wù)院は現(xiàn)代化をめざす建設(shè)、とくに體制改革を直接指導(dǎo)することを擔(dān)っている。これらの仕事を上手にすすめるため、立法の役割をかなり発揮させるべきである。このような國情のもとでは、國務(wù)院の授権立法権の出所は全人代およびその常務(wù)委員會(huì)の授権によるものでは足りないのである。國務(wù)院は全人代およびその常務(wù)委員會(huì)に立法の権限を要求することを考えてもよい。國務(wù)院の授権立法権には全人代およびその常務(wù)委員會(huì)からの授権と國務(wù)院が要求した授権がある。
行政法規(guī)の制定は法律の制定と重要な違いがある。前者の手続きは後者のように複雑ではなく、順序がある。首長(zhǎng)責(zé)任制のもとでの立法作業(yè)である。この區(qū)別は行政法規(guī)の起草制度が行政法規(guī)の質(zhì)について特別重要な意義がある。立法法は行政法規(guī)の起草に対して次のように規(guī)定している。①行政法規(guī)は國務(wù)院が起草を組織する。國務(wù)院の関連部門が行政法規(guī)を制定する必要があると思えば、國務(wù)院に申請(qǐng)すべきである。②行政法規(guī)を起草する過程においては、関連機(jī)関、組織、公民の意見を幅広く聴取すべきである。座談會(huì)、論証會(huì)、公聴會(huì)などの形で意見を聴取することができる。③行政法規(guī)の起草が完成した後、起草機(jī)構(gòu)は草案およびその説明、各方面の草案に対する異なった意見およびその他の関連資料を國務(wù)院の法制機(jī)構(gòu)に送付し、審査に委ねる。國務(wù)院の法制機(jī)構(gòu)は國務(wù)院に審査報(bào)告と草案改正稿を提出すべきである。審査報(bào)告は草案の主な問題について説明する。立法法のこれらの規(guī)定は行政法規(guī)起草制度を充実させるため、法律的基礎(chǔ)や基本的枠組みを編み出した。これによって國務(wù)院の立法の形でさらに具體的な規(guī)定をおこない、効果的実施されるなら、充実した、効果的な行政法規(guī)起草制度が形成される。
2001年11月16日に國務(wù)院は『行政法規(guī)の制定手続き條例』を公布し、第3章で行政法規(guī)の起草制度を具體的に規(guī)定している。この制度は次のように規(guī)定している。①行政法規(guī)は國務(wù)院によって起草が組織される。國務(wù)院の年度立法作業(yè)計(jì)畫では行政法規(guī)が國務(wù)院の一つの部門あるいはいくつかの部門が具體的な起草作業(yè)を擔(dān)當(dāng)するか、國務(wù)院の法制機(jī)構(gòu)によって起草され、あるいは起草が組織されることを確定した。②行政法規(guī)の起草は立法法が確定した立法原則に基づいて、憲法と法律の規(guī)定に符合する以外に、次の要求に符合すべきである。（１）改革精神を具現(xiàn)し、科學(xué)的に行政行為を規(guī)範(fàn)し、政府の機(jī)能が経済の調(diào)節(jié)、社會(huì)の管理、公共へのサービスへと転換することを促す。（２）簡(jiǎn)素化、統(tǒng)一、効率的の原則に符合する。同様のものあるいは違いの小さい職能は一つの行政機(jī)関が擔(dān)うことを規(guī)定し、行政管理の手続きを簡(jiǎn)素化する。（３）公民、法人、と他の組織の合法的利益を確実に保障する。履行すべき義務(wù)を規(guī)定する同時(shí)に、それ相応の権利と権利の実現(xiàn)を保障することを規(guī)定すべきである。（４）行政機(jī)関の職権は責(zé)任と統(tǒng)一の原則を具現(xiàn)する。行政機(jī)関に必要な職権を與えると同時(shí)に、職権を行使する條件、手続きおよびそれ相応の責(zé)任を規(guī)定すべきである。③行政法規(guī)の起草は調(diào)査研究の上、経験を総括し、関連機(jī)関、組織、公民の意見を幅広く聴取すべきである。意見聴取は座談會(huì)、論証會(huì)、公聴會(huì)などさまざまな形を取ってもよい。④起草部門は行政法規(guī)の起草については他の部門の責(zé)任に及ぶもの、あるいは他の部門と関係の密接な規(guī)定について関連部門と話し合って、一致させる。十分な話し合いの上、意見が一致しない場(chǎng)合、行政法規(guī)草案の審査稿を送付する際、事情と理由を説明すべきである。⑤起草部門は関連管理體制、方針、政策など國務(wù)院によって決定される重要問題に及ぶことについて解決案を提出し、國務(wù)院に決定される。⑥起草部門が國務(wù)院に申請(qǐng)を出した行政法規(guī)の審査稿は起草部門の責(zé)任者が署名すべきである。いくつかの部門が共同で起草した審査稿はそれらの部門の責(zé)任者が共同で署名すべきである。⑦起草部門は行政法規(guī)の審査稿を國務(wù)院に審査に委ねる際、行政法規(guī)審査稿の説明と関連資料をともに送付すべきである。その説明は立法の必要性、確立した主要制度、各方面の異なった意見、関連機(jī)関、組織、公民のアンケート調(diào)査について説明すべきである。関連資料には內(nèi)外の関連立法資料、調(diào)査研究レポート、考察報(bào)告などが含まれる。この７項(xiàng)の制度の構(gòu)築は行政法規(guī)の起草を規(guī)範(fàn)化へ向かって進(jìn)めていくことを示している。
